如何根據(jù)《條例》認(rèn)定處理違規(guī)向群眾籌資籌勞及攤派費(fèi)用行為
新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第一百二十二條第一款第（一）項(xiàng)將違規(guī)向群眾籌資籌勞、攤派費(fèi)用等行為認(rèn)定為違反群眾紀(jì)律。實(shí)踐中，認(rèn)定此類違紀(jì)行為需要注意以下幾方面。
常見違紀(jì)情形。籌資籌勞主要是指為興辦村民直接受益的集體生產(chǎn)生活等公益事業(yè)，按照相關(guān)規(guī)定經(jīng)民主程序確定的村民出資出勞的行為?；I資籌勞應(yīng)遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主決策、合理限額的原則。違規(guī)籌資籌勞表現(xiàn)形式主要有以下幾類。
一是超過適用范圍和籌資籌勞的對(duì)象開展籌資籌勞。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，籌資籌勞的適用范圍為村內(nèi)農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、植樹造林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有關(guān)的土地治理項(xiàng)目和村民認(rèn)為需要興辦的集體生產(chǎn)生活等其他公益事業(yè)項(xiàng)目。屬于明確規(guī)定由各級(jí)財(cái)政支出的項(xiàng)目以及償還債務(wù)、企業(yè)虧損、村務(wù)管理等所需費(fèi)用和勞務(wù)，不得列入籌資籌勞的范圍。此外，籌資籌勞的對(duì)象為本村戶籍在冊(cè)人口或者所議事項(xiàng)受益人口、勞動(dòng)力。五保戶、現(xiàn)役軍人等特定群體不承擔(dān)籌資籌勞任務(wù)。違反上述范圍和對(duì)象籌資籌勞即為違規(guī)。
二是違反程序籌資籌勞。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，需要村民出資出勞的項(xiàng)目、數(shù)額及減免等事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議討論通過，或者經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)由村民代表會(huì)議討論通過。有的未履行村民會(huì)議討論等法定程序開展籌資籌勞，侵犯了群眾知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。
三是超過標(biāo)準(zhǔn)籌措和違規(guī)使用資金、勞務(wù)。籌資籌勞相關(guān)辦法明確了籌資籌勞標(biāo)準(zhǔn)和使用規(guī)定。例如，對(duì)經(jīng)審核的籌資籌勞事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡上登記。村民委員會(huì)將農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡分發(fā)到戶，并張榜公布籌資籌勞的事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額，按照農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡登記的籌資籌勞事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額收取資金和安排出勞。同時(shí)，籌集的資金應(yīng)單獨(dú)設(shè)立賬戶、單獨(dú)核算、專款專用，定期張榜公布，接受村民監(jiān)督。如超過前述出資出勞的數(shù)額等標(biāo)準(zhǔn)向村民籌資籌勞，以及違規(guī)平調(diào)、挪用一事一議所籌資金和勞務(wù)，即屬違規(guī)。
亂攤派是指在國家法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定之外，要求有關(guān)單位或個(gè)人無償?shù)?、非自愿地提供?cái)力、物力和人力的行為。實(shí)踐中，亂攤派行為的主要表現(xiàn)有以下幾類。
一是利用職權(quán)以捐贈(zèng)、贊助等為名變相向行政事業(yè)單位、企業(yè)和個(gè)人攤派。例如，有的黨員干部利用行政管理職權(quán)，以支持工作為由，要求轄區(qū)內(nèi)的私營(yíng)企業(yè)主等管理和服務(wù)對(duì)象提供經(jīng)費(fèi)或者實(shí)物等財(cái)物。
二是以訂閱內(nèi)部資料或刊登廣告、宣傳資料等名義攤派。例如，有的單位創(chuàng)辦了內(nèi)部刊物、業(yè)務(wù)研究資料等，以訂閱費(fèi)、成本費(fèi)、宣傳費(fèi)等名義，要求下屬單位、管理和服務(wù)對(duì)象等攤派費(fèi)用。還有的單位以調(diào)研費(fèi)、設(shè)立基金等名義攤派費(fèi)用。
三是以收取會(huì)費(fèi)、評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰等名義攤派。此類現(xiàn)象主要發(fā)生在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等組織，比如有的單位以強(qiáng)制捐贈(zèng)、強(qiáng)制贊助等方式變相收費(fèi)，或向參與評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)的對(duì)象收取費(fèi)用，嚴(yán)重影響營(yíng)商環(huán)境，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。
把握“三性”進(jìn)行認(rèn)定處理。認(rèn)定相關(guān)行為是否構(gòu)成違規(guī)籌資籌勞及亂攤派主要把握以下三方面。
一是主體的特定性。前述行為主體主要為具有聯(lián)系和服務(wù)群眾職責(zé)的黨員和公職人員。
二是行為的違規(guī)性?；I資籌勞、攤派費(fèi)用涉及的事項(xiàng)和規(guī)定較多，涉及不同層級(jí)、部門、歷史時(shí)期發(fā)布的規(guī)范籌資籌勞工作、減輕群眾負(fù)擔(dān)等法律法規(guī)政策。要聚焦政策依據(jù)，要求籌資籌勞單位提供所依據(jù)的規(guī)范性文件，根據(jù)文件的發(fā)文時(shí)間、發(fā)文單位、收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)等判斷是否依法合規(guī)，必要時(shí)與農(nóng)業(yè)、財(cái)政等行業(yè)主管部門溝通確定。
三是行為的危害性。該行為侵犯的客體是群眾的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等切身利益，侵蝕了黨的群眾基礎(chǔ)。所以，對(duì)此類行為的認(rèn)定與處理，關(guān)鍵在于相關(guān)行為是否加重群眾負(fù)擔(dān)、侵害群眾合法利益，把握此類行為破壞黨群干群關(guān)系這一本質(zhì)屬性。實(shí)踐中，違規(guī)向群眾籌資籌勞行為往往涉及群眾人數(shù)較多，對(duì)此類涉眾型違紀(jì)行為，既要守牢證據(jù)底線、把握證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，又要聚焦重點(diǎn)、避免過度取證。例如，對(duì)某鎮(zhèn)政府向100多戶村民違規(guī)籌資籌勞追責(zé)問責(zé)案，要調(diào)取參與決策的鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)和其他班子成員關(guān)于研究籌資籌勞事項(xiàng)的時(shí)間、范圍、對(duì)象、動(dòng)機(jī)、具體經(jīng)過、結(jié)果、資金和勞務(wù)實(shí)際用途等言詞證據(jù)。鑒于逐一調(diào)取100多戶村民證言涉及面廣且取證難度較大，可調(diào)取費(fèi)用多、知情度較高等部分村民證言，由村民所在的村委會(huì)、村民小組梳理籌措資金和勞務(wù)等情況，形成書面證明并附被籌資籌勞村民具體名單，同時(shí)調(diào)取籌資籌勞政策依據(jù)，印證違規(guī)點(diǎn)。
實(shí)踐中應(yīng)注意的問題。
一是定性上要充分體現(xiàn)行為特征。部分違規(guī)籌資籌勞、亂攤派等行為系濫用職權(quán)，根據(jù)《條例》第一百四十九條（不正確履行職責(zé)行為）涉嫌違反工作紀(jì)律。有的違規(guī)挪用籌措資金，根據(jù)《條例》第一百一十一條（侵占非本人經(jīng)管的公私財(cái)物）涉嫌違反廉潔紀(jì)律。我們認(rèn)為，違規(guī)籌資籌勞等行為損害群眾利益、破壞黨群干群關(guān)系，依據(jù)《條例》第二十五條第二款歸類為違反群眾紀(jì)律、認(rèn)定為本違紀(jì)行為可以充分體現(xiàn)行為特征和本質(zhì)。不正確履行職責(zé)、違規(guī)使用資金勞務(wù)等行為作為情節(jié)客觀描述，一般不再另行認(rèn)定為違紀(jì)。此外，對(duì)數(shù)額大、次數(shù)多、時(shí)間長(zhǎng)的違規(guī)籌資籌勞行為，如在政治上造成不良影響或嚴(yán)重后果的，鑒于踐行群眾路線系黨中央長(zhǎng)期堅(jiān)持的決策部署，可依據(jù)《條例》第五十六條第二款定性為落實(shí)黨中央決策部署不堅(jiān)決，涉嫌違反政治紀(jì)律。如涉嫌濫用職權(quán)、受賄等犯罪的，依據(jù)《條例》第二十九條紀(jì)法銜接條款處理。
二要在分清責(zé)任基礎(chǔ)上堅(jiān)持綜合考量。本違紀(jì)行為大多系追責(zé)問責(zé)案件，涉及決策、執(zhí)行、使用等多個(gè)環(huán)節(jié)和崗位人員，特別對(duì)多因一果的違規(guī)行為，如政策規(guī)定不明確、推進(jìn)項(xiàng)目落地及部分群眾出于自身利益主動(dòng)要求等多種因素共同導(dǎo)致的違規(guī)籌資籌勞和攤派行為，要重點(diǎn)界定各種因素發(fā)揮的具體作用，以及履職行為與問責(zé)事由有無因果關(guān)系及關(guān)聯(lián)程度，厘清責(zé)任鏈條，精準(zhǔn)確定追責(zé)問責(zé)范圍和處理檔次。
三是把握情節(jié)輕重和處理效果?！稐l例》與時(shí)俱進(jìn)將原來扶貧領(lǐng)域侵害群眾利益行為調(diào)整表述為鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域侵害群眾利益行為，并強(qiáng)調(diào)對(duì)這種違紀(jì)行為從重或加重處分。依據(jù)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定，鄉(xiāng)村振興工作涉及促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，包括開展促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等各項(xiàng)“三農(nóng)”工作，故在“三農(nóng)”領(lǐng)域違規(guī)籌資籌勞、攤派，涉及村民利益的，一般可視為在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域。關(guān)于情節(jié)較輕、較重及嚴(yán)重的把握，應(yīng)綜合考量籌資籌勞背景和具體動(dòng)機(jī)、涉及群眾數(shù)量、籌措資金的具體金額、勞務(wù)工作量、影響后果等因素予以判斷。需要注意的是，對(duì)程序有瑕疵但用途合規(guī)的籌資籌勞及攤派行為，一般可考慮免予或不予問責(zé)。例如，對(duì)自然災(zāi)害、突發(fā)事件中，因情況緊急未按規(guī)定履行集體研究程序，安排群眾參與搶險(xiǎn)的，鑒于籌勞事由涉及不可抗力，依據(jù)《條例》第十九條第三款規(guī)定，不宜認(rèn)定為違紀(jì)。
編輯?范展顥
